El Sistema Nacional de Pensiones

 

Características

 

A partir de la creación de los planes de pensiones complementarios en 1995 y más precisamente con la implementación de los regímenes de pensiones complementarias, obligatorio y voluntario, contenidos en la Ley de Protección al Trabajador; puede decirse que el Sistema Nacional de Pensiones es de naturaleza multipilar, lo cual significa que existen diferentes niveles o pilares de protección, que cumplen funciones diferentes y complementarias entre sí y procuran la protección integral de la población en su etapa de retiro.

 

El esquema multipilar fue ideado y promovido por el Banco Mundial como una alternativa de reforma de los sistemas de pensiones que fuera más allá de la simple transformación de los regímenes de reparto a capitalización individual. Mediante este esquema se pretende diversificar los riesgos y atenuar los costos de transición que son particularmente altos en países con regímenes de reparto de amplia cobertura.

 

En esencia, un sistema multipilar es aquel compuesto por regímenes de reparto y de capitalización individual, cada uno de los cuales financia una parte de la pensión total. Estos dos componentes presentan además la particularidad de que en el primer caso se trata de un régimen de beneficio definido, mientras que el segundo es de contribución definida. En el sistema unipilar, en cambio, existe un único régimen de pensiones, que sufraga la totalidad de la pensión y asume generalmente el reparto como su modelo de financiamiento.

 

En un sistema de pensiones multipilar las fuentes de financiamiento de las pensiones se diversifican; además, el mercado de trabajo y el mercado financiero cumplen roles estelares en los componentes de reparto y capitalización individual, respectivamente. Dado que cada uno de estos componentes está expuesto a diferentes tipos de riesgo, el riesgo total del sistema se diversifica de una manera más eficiente.

 

El pilar de beneficio definido está altamente expuesto a riesgos como el envejecimiento de la población, el desempleo y las presiones de naturaleza política, aspectos que afectan menos o podrían no afectar del todo al pilar de contribución definida. De otro lado, en condiciones de alta inflación y crisis en el mercado financiero, los riesgos a que se ve expuesto el pilar de contribución definida son mayores que los que enfrenta el pilar de beneficio definido.

 

Se han identificado algunos aspectos críticos que se deben considerar a fin de garantizar el éxito de la transición de un sistema unipilar a otro multipilar, entre estos cabe destacar los siguientes1:

 

a)    El tamaño y la estructura del segundo pilar: El segundo pilar de capitalización individual obligatoria no debe ser demasiado pequeño, de otra manera los costos de administración se constituirán en un problema insoslayable. Además, antes de establecer el segundo pilar debe cumplirse ciertas condiciones en el mercado financiero y establecerse algunas reglas básicas como la separación del capital de las operadoras de los recursos administrados y la custodia de los valores a cargo de una entidad independiente.

b)    Capacidad de supervisión: Debe considerarse que generar capacidad de supervisión toma tiempo, a menos que previamente existan en funcionamiento instituciones de supervisión para fondos de inversión, bancos o compañías de seguros, cuya experiencia pueda ser transferida fácilmente.

c)    Dirección y administración: Es necesario realizar importantes cambios en el proceso de cobro de las cotizaciones, especialmente si se elige un sistema de cobro centralizado para ambos pilares. Se requiere bastante tiempo y mucha asistencia técnica para modernizar la gestión de la información mediante sistemas computarizados.

1 Rutkowski, Michal. A New Generation of Pension Reforms Conquers the East—A Taxonomy in Transition Economies. World Bank Papers.   

 

Conformación

 

El Sistema Nacional de Pensiones está estructurado en cuatro pilares de protección: uno básico, otro complementario obligatorio, uno complementario voluntario y finalmente uno no contributivo:

 

i)              El primer pilar está conformado por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social y varios regímenes sustitutos de éste como lo son los regímenes de reparto y capitalización del Magisterio Nacional, el régimen del Poder Judicial, el régimen de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional y el de los Bomberos Permanentes (estos dos últimos fueron cerrados por la Ley 7302 -Ley marco de pensiones- pero aún cuentan con afiliados y pensionados). El régimen de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional se creó mediante la agrupación de varios regímenes: Hacienda (incluye Diputados), Registro Público, Comunicaciones (Correos y Telégrafos), Obras Públicas y Transportes (MOPT), Ferrocarriles, Municipalidades y Músicos.

ii)             El segundo pilar está constituido por el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, de capitalización individual y administrado por operadoras de pensiones, al cual pertenecen todos los trabajadores asalariados del país y que fue creado por la Ley 7983, Ley de Protección al Trabajador. También se cuentan en este pilar los regímenes complementarios que existen en algunas instituciones del Sector Público, como el Banco Nacional de Costa Rica, el Banco de Costa Rica, el Banco Crédito Agrícola de Cartago, el Banco Central de Costa Rica (el fondo fue clausurado pero aún hay pensionados), el Banco Anglo Costarricense (al quebrar el banco el pago de las pensiones lo asumió el Ministerio de Hacienda), la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) (se transformó a fondo de ahorro pero aún hay pensionados) y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU).

iii)            El tercer pilar lo conforma el Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias, que data de 1995 y fue reformado en el año 2000 por la Ley de Protección al Trabajador; tiene como modalidad de financiamiento la capitalización individual y es administrado por operadoras de pensiones complementarias.

iv)           El cuarto pilar lo integra el Régimen No Contributivo por Monto Básico (RNC), a cargo de la CCSS, se financia con recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) y algunos impuestos específicos. También pueden considerarse en este pilar otros regímenes no contributivos, como los de Guerra y Gracia.

 

En cuanto al RNC, se trata de un programa de carácter asistencial orientado al sector de la población que, aunque se encuentra en estado de necesidad económica, no está cubierto por los regímenes contributivos. La existencia de este programa constituye un rasgo distintivo del sistema de pensiones costarricense, que lo diferencia del común de los restantes países latinoamericanos.

 

El otorgamiento de las prestaciones y su continuidad están sujetos a prueba de recursos, para lo cual la ley establece la verificación periódica del estado de necesidad. La CCSS, en su condición de entidad administradora del régimen, es la encargada de calificar la condición de indigencia, para lo cual se analizan el ingreso familiar per cápita y la existencia de aportantes del núcleo familiar que no califican como indigentes.

 

Existen otros regímenes no contributivos pero que no tienen como fin otorgar pensiones por montos básicos, sino proporcionar pensión a algunas personas en razón del mérito que les corresponde por la función pública desempeñada o por su papel dentro de la vida nacional; estos son el Régimen de Pensiones y Jubilaciones de Ex presidentes de la República y el Régimen de Pensiones y Jubilaciones de Beneméritos de la Patria, Autores de Símbolos Nacionales y Ciudadanos de Honor.

 

Cobertura

 

Aunque el régimen general de pensiones (IVM) experimentó en sus primeros años un crecimiento importante en su cobertura, este indicador ha permanecido prácticamente estancado desde el año 1975, cuando alcanzó a cubrir aproximadamente el 50% de la PEA. En la actualidad, los regímenes básicos de pensiones cubren en conjunto cerca del 54% de la PEA.

 

No obstante, que el Sistema Nacional de Pensiones cuenta con una de las coberturas más altas en el ámbito latinoamericano, es claro que se está muy lejos de alcanzar niveles satisfactorios. En este sentido es importante resaltar que los sistemas de pensiones usualmente no tienen mayores problemas para abarcar a los trabajadores del sector formal de la economía, pero se estancan o avanzan más lentamente cuando se trata de cubrir a los trabajadores informales.

 

En el caso costarricense, aparte de las dificultades usuales, los trabajadores asalariados están legalmente obligados a cotizar para un sistema de pensiones, no sucede igual con los no asalariados, a quienes no cubre el mandato legal. Adicionalmente, existen otros factores de diversa índole, como las dificultades administrativas para controlar la afiliación y aportación de ese segmento de la población y la escasa capacidad contributiva de los trabajadores informales.

 

La extensión de la cobertura a los sectores excluidos se relaciona directamente con las posibilidades de desarrollo del sector formal y con las características que muestran estos estratos, entre las que sobresalen su condición socioeconómica, su nivel cultural, su distribución geográfica y el modo de inserción en los procesos productivos. Estas características determinan su capacidad contributiva y las posibilidades administrativas y operativas de las entidades encargadas de la seguridad social para hacerlos sujetos de sus programas.